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全球治理的制度复杂性：立方体模型
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作者：梅特·埃尔斯特鲁普·桑吉奥瓦尼（Mette Eilstrup‑Sangiovanni），剑桥大学政治与国际事务系教授，研究兴趣包括国际组织生态学、军备控制与裁军、跨国环境倡导等；奥利弗·韦斯特温特（Oliver Westerwinter），瑞士圣加仑大学政治学系助理教授，研究兴趣包括跨国公私治理、非正式治理、制度设计与效力、制度复杂性等。
来源：Mette Eilstrup‑Sangiovanni and Oliver Westerwinter, “The global governance complexity cube: Varieties of institutional complexity in global governance”, The Review of International Organizations, Vol. 17, No. 2, 2022, pp. 233-262.
导读
全球治理复合体——即管理特定政策问题的重叠机构和参与者的集群——出现了广泛的分歧。所涉及的规则集和参与者的数量和类型、它们之间的重叠程度以及重叠规则之间的不同程度在治理综合体和时间的推移中存在显著差异。机构对监管状况的反应也是如此。因此，国际机构的创建、演变和有效性从根本上取决于它们与在其政策领域内运作的其他机构之间的关系；在全球治理体系日益复杂化的大趋势下，各议题对应治理制度的差异也显著增加。本文探讨了全球治理中制度复杂性的性质和后果。通过规模、多样程度和密度三个变量揭示复杂管理系统结构的变化如何导致治理结果的变化。
引言
过去数十年来，国际机构数量激增，参与世界政治各领域的深度和广度也在提升。全球卫生、知识产权、气候变化等问题曾经由相对独立的规则管理，如今则由多个机构管理，这些机构的任务和成员相互交叉。国际机构的创建、演变和有效性从根本上取决于它们与在其政策领域内运作的其他机构之间的关系。
然而，全球治理复合体——即管理具体政策问题的重叠机构和行为体——差异巨大。在不同的治理复合体中，所涉及的规则集和参与者的数量和类型、它们之间的重叠程度以及重叠规则发生冲突的程度都会随着时间的推移而有明显的不同；机构对监管冲突的反应也是如此。因此，在全球治理体系日益复杂化的大趋势下，各议题对应治理制度的差异也显著增加。有待构建一个研究全球治理制度复杂性的通用框架。
本文探讨了全球治理制度复合体的性质和后果，以规模、多样程度和密度为自变量，以等级制、职能差异和复杂任务管理等单元排列机制为中介变量，为跨政策领域、跨地理区域和跨时间的全球治理各议题制度复杂性比较研究奠定了基础。
概念界定
现有关于制度复合体的研究提供了一系列令人困惑的定义和概念，其中有两个方面得到学界普遍关注与认同。一是机构重叠，即两个或多个国家间机构或组织的任务或职能相互交叉（Aggarwal, 1998; Alter & Meunier, 2009; Raustiala & Victor, 2004; Urpelainen & Van de Graaf, 2015; Young, 1996）。二是共享成员资格，即成员完全独立的国际机构不会相互竞争，即使其职能几乎完全相同（Gehring & Faude， 2014 年）。
有鉴于此，本文引入了“全球治理复合体”（Global Governance Complex, GGC）概念，即管理特定政策问题的重叠机构和参与者的集群。全球治理复合体是一个由形式上独立的机构组成的系统，它们的成员、任务或职能相互重叠，但在没有正式机构授权解决规则冲突的情况下运作。全球治理复合体和制度复合体有三个显著差异：第一，制度复合体往往是非等级制的（“管理特定问题领域的一系列部分重叠且无等级的机构”， Victor & Raustiala, 2004），而全球治理复合体具有（非正式的）等级制；第二，制度复合体中重叠的原则、规则、规范和程序必然相互冲突，至少是相互矛盾的，而全球治理复合体中的重叠制度也可能存在合作和良性竞争；第三，现有关于制度复杂性的研究集中在由国家创建并通过国家和政府间组织（IGOs）实施的正式、法制化机构之间的重叠上，而全球治理复合体研究各类行为体在不同层级的运作及所拥有的不同形式权威，超越了单一政府层级体系视角。
全球治理复合体三维度：规模、多样程度与密度
在社会系统理论中，复杂性指的是构成一个系统的要素数量以及这些要素之间的联系。“要素及其相互关系的数量越多，复杂程度就越高”（Anderson;， 1999）。社会网络理论进一步表明，系统中各单元的多样性以及它们之间的联系会产生系统效应（Granovetter, 1973）。
本文借鉴社会系统和网络理论，确定了全球治理复合体结构变化的三个维度——规模、多样程度和密度。规模指的是一个综合体的组成机构和参与者的数量，多样程度指的是这些机构和参与者的异质性大小（如国家或非国家、正式或非正式），而密度则反映了它们之间联系的数量和多样性。
（一）规模
规模是全球治理复合体的最基本方面。一个系统中相互关联的单元数量越多，该系统就越复杂。规模对全球治理的动态发展至关重要，由于讨价还价成本以及监督/执行协议的预期成本会随着参与方数量的增加而不成比例地增加，因此合作（无论是国家还是非国家行为者之间的合作）在规模大和规模小的情况下的运作方式是不同的。例如理性主义合作理论认为，集体行动问题更容易在小团体中得到解决，因为在小团体中更容易建立透明度和信任（Olson, 1965）。规模对治理成本也有影响。在解决某个问题时，必须考虑的规则、程序和参与者的数量越多，治理的交易成本就越高。规模越大，可能会使预测不同行动的后果变得更加困难，从而导致不可预测的结果和不确定性的增加。最后，在某些情况下，行为体众多可能会加剧对稀缺资源的竞争，进而减少机构间的合作。
（二）多样程度
全球治理的许多领域都以机构的拼凑为特征，这些机构在设计（正式和非正式）、支持者（公共和私营）和空间范围（双边和多边）方面各不相同（Biermann et al.），制度多样性是大多数政府间合作机制的共同特点。本文将多样程度影响全球治理过程和结果的路径概括为四条：第一，多样性可能增加治理行动成本，因为具有不同利益、实践、文化和管辖权的异质行为体之间的互动比同质单位之间的交流更加困难。第二，多样性可以提高合法性。因为国家、政府间组织、非政府组织和企业的参与可以为政策议程提供更广泛的合法性基础。第三，多样性可塑造机构间关系。例如，多样化的治理综合体有可能使一些参与者（主要是政府和政府间组织）能够协调其他参与者（主要是非政府组织和企业）的行动。第四，多样性可以提高效率。如果重叠的制度和机构代表不同的利益相关方、具备不同的专业知识或提供不同的决策程序，那么这些重叠机构的互动可能会产生巨大的附加效益。
（三）密度
本文将全球制度复合体的密度定义为“政府间理事会各组成单位之间联系的数量和多样性”，也就是系统理论学家所说的“关系复杂性”（Anderson, 1999）。
密度对全球治理复合体也有着重要影响。在信息、资源、政策需求和实际支持通过多种渠道进行交流的情况下，高密度意味着各机构的变化“牵一发而动全身”，从而有可能在一个政策领域内启动更广泛的机构变革进程。联系紧密的机构可能是更频繁、更有效的组织者，并成为与综合体联系较少的机构的协调中心。另一方面，机构任务或职能的密集重叠也可能加剧对权力和资源的竞争，降低合作倾向。
上述三个维度可以构成一个“全球治理制度复杂性立方体”（如图1）。它可以作为一种分析排序工具，凸显现有全球政治体制复杂性概念之间的重要差异；也能够帮助研究者研究人员绘制现实世界中全球治理各议题制度复合体的变化图，便于进行系统的比较分析。
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图1 全球治理制度复杂性立方体
（四）中介变量
在三个自变量基础上，本文引入单元排列机制作为中介变量，用于调整全球治理复合体各组成部分之间的关系，并调节规模、多样程度和密度对治理结果的影响。其中，等级制（纵向分化）、职能差异（横向分化）和复杂任务管理模式是排列机制的三个主要原则。
1.等级制
等级制是指各机构在确定政策领域内的互动条件时，承认其他机构的权威的程度。现有研究想当然地认为，制度复合体是非等级制的。但本文认为，尽管全球治理复合体缺乏统一、正式的等级制度，但在成对机构之间可能存在着明确的等级关系（例如，许多地区贸易协定都嵌套在以世界贸易组织为核心的全球贸易体系中）。此外，治理先行者可能会获得信息和其他优势，使其能够确定后来者必须适应的规则和程序。
2.职能差异
职能差异是指具有重叠授权或成员资格的机构专注于履行不同的职能或任务。任务差异往往会减少规则冲突和战略论坛选择的可能性，因为各个机构都专注于不同的任务，这就降低了它们的可替代性。相比之下，履行类似职能的机构更有可能出现管辖权冲突和竞争，因为国家可以更自由地进行监管套利。职能差异还可能促进机构间合作，因为各个机构专门从事互补性任务。另一方面，职能差异过大可能会降低机构合作和由此产生的创新所带来的潜在收益。
3.复杂任务管理
复杂任务管理指通过有意的（而非自发或未经协调的）努力，即行为体通过战略性地（重新）设计治理综合体的结构特征，来改善机构间的互动。因此，复杂任务管理涉及创建（或操纵）相对固定和稳定的体制机制，以促进机构间的合作。复杂任务管理的另一种策略是“情境设计”，即在现有机构的基础上创建具有互补性设计的新机构，以填补治理架构中的空白。
治理成果
许多研究者担心，制度复杂性会促进狭隘的利益，同时降低整体治理效率。重叠的机构任务可能会造成僵局，因为缺乏正式的等级制度会导致争论和相互否决激增，而相互冲突的规则会鼓励不遵守规则和投机取巧。本文从机构间合作、解决问题能力、权力分配三方面简要探讨了全球治理复合体三个维度的影响。
就合作而言，由大量机构和参与者组成的全球政府间组织会产生更高的合作交易成本。尽管较大的规模可能会为较小的机构之间的合作提供独特的机会，但规模的不断扩大会导致机构间合作水平的降低。组成机构的人员或职能高度重叠（即密度增加，译者注）会增加争夺稀缺资源的可能性，从而降低合作的积极性。多样性既可能提供互补，也可能使互动更加繁琐、交流成本上升。
就解决问题能力而言，有效解决问题往往需要获取广泛的信息、专业技能和知识。规模较大的全球政府间组织汇集了众多参与者的资源和专业知识，可以利用这些资源和专业知识解决具体问题；高密度）可能会为频繁的信息和知识交流提供基础，从而促进学习，从而提高解决问题的能力；更多样化的专业技能和知识库可能会促进实验和创新。上述助益能否实现，也取决于干预变量，如非正式等级制度或职能差异的程度。
就权力分配而言，许多全球政府间组织的规模和密度增加有利于国家和政府间扩大权力，因为与非政府组织和企业行为体相比，它们拥有在复杂环境中活动的必要资源。然而，在人权和环境保护等领域，非国家行为体也有可能掌握关键信息或重要资源，从而成为关键协调方。
结论与展望
本文旨在提供基本概念工具，以解决一系列共同的理论、经验和方法问题，并说明这些工具可如何推进全球治理复杂性的研究议程。具体而言，通过超越以组成机构和行为体之间的特定关系为前提的全球治理复杂性定义，本文寻求在如何操作、衡量和比较不同政策领域和不同时期的治理复杂性方面给予更多的重视。在全球治理复合体中，尚有许多与复杂性管理相关的问题尚未得到充分探讨。例如：如何针对制度复合体的系统和结构特征开展管理工作？哪些行为体可以使用哪些管理工具？等等。总之，本文有助于加深对全球治理复合体的出现、演变和影响的理解，并有望阐明当代全球治理中不同类型的正式和非正式机构之间复杂的相互依存关系。
词汇积累
Global Governance Complex
全球治理复合体
Functional Differentiation
职能差异
Complexity management
复杂任务管理
译者：范嘉元，国政学人编译员，天津外国语大学国际关系学院外交学专业本科生，研究兴趣为国际关系理论、中国外交、对外传播。
校对 | 丁伟航
审核 | 丁伟航
排版 | 郑可时
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